牧原集团在河南省南阳市推进“百场千万”工程，计划在当地13个县建设84个养猪场，其中55个要占用永久基本农田接近1.5万亩一事。南阳市新野县已经动工的三个养猪场全部建在基本农田之上，总面积超过1600亩。1.5万亩永久基本农田要变养猪场，当地认为符合最新的文件精神，但专家认为，占用永久基本农田建养猪场只能作为一种特殊情况存在，南阳的操作过程经不起推敲。

养殖设施涉及少量基本农田难以避让，可少量使用，但必须补划

永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途，这是《土地管理法》的明确规定。自然资源部和农业农村部去年12月联合下发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，通知规定，设施农业属于农业内部结构调整，养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。广东外语外贸大学土地法制研究院院长、中国农业农村法治研究会常务理事高飞认为，政策的调整是为了给设施农业发展留出空间：“在今年的中央一号文件中，也谈到了要完善乡村产业发展用地的政策体系，涉及到了要对农业种植养殖的一些设施用地纳入农用地管理。这跟自然资源部、农业农村部政策的精神相吻合。这样的内部调整是为了扶持农业发展。现在这么放一个口子，应当说对于我们的农业农村发展是非常有利的。

河南把可以占用基本农田的口子开到了30%

按照自然资源部和农业农村部的《通知》要求，养殖设施占用基本农田有三个重要条件，一是“少量”，二是“难以避让”，三是使用需补划。河南省自然资源厅耕保处副处长刘卫国解释，过去，养殖用地不允许占基本农田。从去年开始，猪肉价格猛涨，自然资源部和农业农村部适当放开了口子。今年4月，河南省自然资源厅和农业农村厅出台文件，规定原则上养殖设施使用永久基本农田控制在项目用地总面积的30%以内。

政策一调整，南阳市和牧原集团的“百场千万”工程随即上马，今年计划在南阳13个县建84个养猪场，总占地超过4.5万亩，其中有55个养猪场使用永久基本农田，计划占用近1.5万亩基本农田建养猪场。河南省自然资源厅工作人员告诉记者，政策鼓励养殖设施占用永久基本农田。

专家：占用永久基本农田建养猪场只能作为一种特殊情况存在

高飞认为，“政策鼓励养殖设施占用永久基本农田”的解释明显会错了意。他说，养殖设施原则上不得使用永久基本农田，这也意味着占用永久基本农田建养猪场只能作为一种特殊情况存在。

郑州大学中国土地法律研究中心研究员崔向前认为，永久基本农田是耕地中的精华，一旦破坏难以恢复，各省的细化文件中应该对占用规模设置上限：“河南省搞了个30%，没有设上限数，作为地方立法也好、规范性文件也好，这样做违背了最基本的法的实质。一个项目占用上万亩基本农田在全国是罕见的，应当再谨慎地充分论证一下。”

南阳将84个养猪场打包备案，总体思路是即使有些养猪场，比如新野县在建的三个养猪场100%占用永久基本农田，只要是把项目捆绑成整体，总体控制在河南省要求的上限30%以内，项目就能顺利上马。高飞说，这样操作并不符合规定中“难以避让”这一前提，《土地管理法》也不允许。“我们除了需要发展养殖产业之外，还要保护耕地，保护永久基本农田，涉及的法律规定，也是不能突破的。”

占地毁坏农作物与节约粮食背道而驰

此外，南阳市级新野县不少村民反映，有基层部门在占地时毁坏了地里即将成熟的大量花生。

邓州市属于南阳，家住邓州陶营镇王良村的李女士反映，他们村周围已经有牧原的两个养猪场。这一轮“百场千万”工程又在他们村附近规划了一个占地106亩的养猪场，有村民证实占用自家的耕地为基本农田。李女士说，今年四月份，施工队进场施工，损毁了刚抽穗的小麦。

对此，崔向前认为：“无论是征地还是租地，应当允许农民把这一季作物收割完毕，直接毁掉即将收获的粮食性质恶劣，与节约粮食、提倡的勤俭节约、保障粮食安全背道而驰。

高飞强调，生猪养殖固然重要，但耕地保护的红线不能碰，基本农田更是要守住。